7月6日深夜，广州人民南路的人行天桥上，一名流浪男子入睡。南都记者黎湛均摄

　　7月6日，广州市救助管理站　　中心，一个男孩静静地看着窗外。

　　南都记者 陈显玲 实习生 许晓兰 杨锋发自广州

　　晚上8点半，捡了3小时瓶子的小鱼疲惫地回到广州市天河区五山桥底的“家”。他一屁股陷进旧沙发，迅速扒拉起一个盒饭，老宁光着膀子，捧着方便面从另一侧桥墩下凑过来。

　　老宁脚下是一片5平方米左右的水泥锥，倒立的椎体仿佛张开的狼牙，中间有着被敲掉的豁口。比他们更早栖身桥底的水泥锥是当天网络上的热门话题，也陆续在深圳、南宁等地天桥下出现。

　　2003年一个春夜，广州街头，比小鱼小1岁的湖北青年孙志刚因强制性收容被打死，直接导致收容遣送办法废止，政府向流浪乞讨人员伸出一双名为“救助”的大手。

　　实施9年来，救助管理办法频频遭遇新问题，救助、疏导和安置如难解的疙瘩缠绕在城市管理、底层人群权利和社会福利制度衔接等宏大话题之中，许多救助站也在老难题新现象层出的纠结中，渴望政策更多支持以及法律上的明晰。

　　钻了空子

　　流浪乞讨人群对救助办法不了解，对旧工作人员不信任，是广州市救助站站长徐福宪和他的同事最初遇到的最棘手问题。

　　徐与新的救助管理办法同时上岗，“那时全国各地都在摸索，没有具体做法，直到2005年广州街头流浪乞讨人员开始了真正的爆发期”。

　　五山桥底的中年男人“大广西”，就在那时感受到了救助之手的温度，被小偷洗劫一空的他，从救助站得到3包方便面，还有一张广州到南宁的车票。

　　按照民政部的救助细则规定，符合“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养”的城市生活无着流浪乞讨人员，在如实提供身份等信息后，会得到一般不超过10天的免费食宿安排，返乡没有交通费的，由救助站发给一张车票或船票。

　　“由收容遣送到救助管理，体现着政策的进步，但政府的操作还是比较机械，也没有达到一个很好的救助效果”，广州大学公共管理学院副教授汤秀娟观察说，这种救助方式催生出名为救助实则骗票的“跑站”和以赢利为目的的“倒票”。

　　一张张免费提供的“返乡”车票，把“大广西”送到了任何他想流浪的城市，两年后他完成了除新疆、西藏和北京外的全国之旅。

　　被钻了空子的救助站在2008年实现了全国的救助信息联网，去年3月全国救助联网系统再次升级，增加了指模识别技术，不少救助站建起了“黑名单”防止重复救助。

　　没法去救助站混吃混票，“大广西”开始长驻广州桥下，这片铁路、公路交错的空间，人来人往，有人露宿一夜就消失，有人一住就是五六年，多时有20多人，现住的5个人，都避开水泥锥把旧床垫、破报纸铺在平坦的一侧。

　　过往市民把一撇复杂目光投向他们，或同情或厌恶，或戒备或不解。这是一个边界模糊的群体，在官方的公开信息中，找不到他们的数据。

　　可以佐证这并非一个小群体的数字是，2010年全国民政会议公布上年机构救助和街头救助流浪乞讨人员150万人次，2011年仍有100多万人次。去年年末召开的全国民政工作会议则公布，中央财政首次安排流浪乞讨人员救助专项补助经费10亿元，全年救助100多万人(次)，其中流浪未成年人10多万人(次)。

　　容身之所

　　陆妹是组成这上百万救助人口数字中的一个，她半蜷缩在广州市救助站207宿舍的床上，不停挥手、傻笑。骨龄鉴定患有唐氏综合征的陆妹超过20岁，脂肪厚度为0，身高不到1.4米。

　　陆妹被发现时没有身份线索。五年来，她像物品一样寄存在救助站，经过四五次媒体寻亲无果，仍每天处于被照顾状态，吃15元的伙食、被搀扶着洗澡、大小便……没有记忆，不问前途。

　　未成年人、残障和身患疾病的流浪乞讨人员，是救助站滞留人员的主要构成部分，大多早已找不到回家的路径。

　　目前广州市救助站有118个未成年滞留者，30多个残障儿童“连翻身都不会”。河南省滞留在站内和由救助站付费的有精神问题滞留者达600余人。武汉市救助站每年累积滞留者多达五六百人，少则二三百人，“有重大疾病需要专业医治的送往医院，治好了又重新回来。”

　　根据救助制度，对无法送回的或者找不到家庭的，一般就地安置。

　　全国认可的办法是，救助站与其他部门合作，进行委托临时安置。渠道分为政府买单购买服务，定点安置以及滞留救助站，定点除了精神病院、成人福利院和儿童福利院，还有未成年人保护中心。

　　看似渠道充足，但救助站却认为“远远满足不了需求”。广东省佛山救助站每年安置精神病人200人左右，9年来滞留在精神病院的也有约200人。

　　佛山市救助站陈姓负责人分析，“安置水平取决于当地财政状况，这也是为什么珠三角救助人群多的原因。”

　　“但由于经费、条件和工作人员的不足，送往广东省民政厅救助安置中心或者佛山市福利站的都不过三五个人。”该负责人说。

　　与狭窄的出口相反，救助的入口逐渐放宽。民政部在2004年1月，将被盗被抢等流浪乞讨人员纳入救助对象。实际操作中，救助站还接收部分14岁以上没有亲人的服刑人员子女，以及临时出现的上访人群，救助站成了“大杂烩”。

　　如何“救助”强迫性乞讨人员是目前管理流浪人员问题中最棘手的问题。职业性乞讨人群“城市磕头，回家盖楼”，乞讨中存在装扮残疾人，甚至使用违法犯罪手段，贩卖、租借孩子、逼迫殴打未成年人等。

　　河南省民政厅工作近20年的徐明(化名)介绍，对职业乞讨人员主动救助效果并不理想，最后成功劝返的也就30%。

　　“救助制度后续衔接不上也是流浪乞讨人员不愿接受救助的原因，”汤秀娟解释，“救助对象拿着车票返乡后，当地的救助政策衔接不上，没钱读书还是没钱读书，受到家里虐待还是一样被虐待。”汤秀娟观察，这样的现实导致流浪乞讨人员认为“还不如不接受救助”。

　　如何去跟踪救助，改变现在临时的救助为长期的救助，这也是困扰目前全国1448个救助站的难题之一。救助管理办法规定的依靠各地方财政的救助政策，很容易陷入地方经济不均的漩涡，越是经济条件差，外出流浪乞讨人员越多，后续衔接越无力。

　　救助怪圈

　　多年关注救助管理制度的汤秀娟观察，单纯靠救助站和现行的救助办法，无法解决流浪乞讨人员本身和因此带来的城市管理和城市治安等一系列问题，而某些城市通过行政强制手段来“防”更是引起了很大很坏的反响。

　　统一的无差别的临时生存救助，也逐渐被广州、武汉等一些救助大站所抛弃，相比被动的、补救式救助，救助大站希望帮助流浪乞讨人员走出“救助—回乡—返贫—再救助”的低效怪圈。

　　位于广州市萝岗区的广州市救助站，占地面积70.8万平方公里，宽敞的场地给了徐福宪较早尝试分类理念的可能：分类救助、分类管理、分类教育、分类服务。

　　提着大包小裹、身上挂着塑料瓶的大人、小孩，经过核查身份信息和安全检查，走向不同的区域：男人女人分开，大人小孩分开，正常与不正常的分开，临时性和需要返乡的分开……

　　骨龄测定18岁的余伟峰不久前从未成年区域转到了成人区，这个瘦黑的四川男孩，被抛弃时仅有8岁，残存记忆里挥之不去的满是酗酒赌博的父亲留下的痛苦，还有7年多流浪生活的印记：抠不掉的纹身、深及皮肉的女孩名字，还有对外面世界的恐惧……

　　根据政策规定，“救助站半年内对同一救助对象不能超过两次救助，一次不超过10天。”在救助站待了3年半的余伟峰已经是成人，可以离开救助站开始新的生活。

　　“这些孩子出去后怎么办？没钱，没户口，没技能，”广州市救助站站长徐福宪替他们着急，“是在广州救助站里加多一张床位，还是外面多一座监狱呢？”

　　在广州市救助站分类教育的实践中，萝岗区教育局抽调至少120个老师，轮流到广州市救助站上课，余伟峰学会了写字，在劳动技能培训中心培训过，“我想当厨师，我会做很多川菜”，他开始描画自己的未来。

　　“流浪儿童也应享有教育权”，徐福宪希望孩子能参加考试，能拿到毕业证，也希望有更多的救助站对无法送到福利院、滞留救助站的孩子进行教育。

　　2011年前，要解决余伟峰们的身份问题并没有政策支持，徐福宪“与上级请示、写报告、沟通、找政策依据”，最终通过辗转的方式才得以解决。

　　去年国务院出台工作意见：“对经过2年以上仍查找不到父母或其他监护人的，公安机关要按户籍管理有关法规政策规定为其办理户口登记手续，以便于其就学、就业等正常生活。”但除了少数城市下发了具体的实施意见，在不少省市救助站，为年满18周岁的流浪乞讨人员落户还是“不能说的秘密”，或者仍旧没有途径解决。

　　执行9年的救助政策法规，尚未进入法律的轨道，即使是最新颁布的《关于加强和改进对未成年人救助保护工作意见》，在实际工作中，救助站工作人员仍然发现有很多主体不明确的情况。

　　“因没有法理依据，我们只能根据政策办事”，救助站工作人员觉得进退两难，虽然救助管理办法规定，“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，但在实际操作中，法律权限却并未跟上。因偷窃、家庭暴力流浪在外的孩子，一部分被个人收养，但监护权转移在法律层面仍在探索阶段。

　　“临时性的救助办法要发挥持久性的作用，需要制度间的衔接，还需要流出地和流入地的救助政策无缝衔接和延展”，汤秀娟认为，衔接链条一旦中断，救助效果就没有了。

香港NGO：信心是最有效救助

南都记者 康殷 陈显玲 实习生 阮洋发自香港、广州

时针指向22时，大都市香港的夜色中，“深宵外展队”队员整装出发，直奔正处喧闹顶峰的九龙塘、油尖旺，寻找另一批年轻人。他们的目光在天桥下、马路边和灯光已暗的篮球场角落逡巡……

这群香港社区组织协会(以下简称社协)的志愿者要寻找的是露宿者，与内地政府包揽流浪乞讨人群的救助不同，NGO是为这批边缘人群提供支援和服务的主力军。

港府资助　NGO救助

一向被民众视为公民素质高、市容好的香港也面临着露宿者的援助难题，而解决之道主要由政府资助、非政府机构提供服务。

香港社会福利署(下称“社署”)一直资助救世军、圣雅各福群会和基督教关怀无家者协会，这3家机构各自营办一支露宿者综合服务队，为流浪者提供整套综合服务，包括外展探访(深宵外展)、辅导及团体活动、起居照顾(例如沐浴、剪发)、就业辅导、接送、紧急援助金、安排入住紧急收容中心或宿舍，以及服务转介。此外，社署和非政府机构辖下的综合家庭服务中心也向露宿者提供相关援助。

基督教关怀无家者协会外展社工王胜武说，目前香港露宿者最大的挑战是高昂的租金，“综援金内的单人租金津贴上限金额只有1300多元”。

28岁的嘉熙，原本住在深水埗，月租3000元，因患病无法支付房租，今年1月初开始了露宿生活。

“冷时就入住政府的避寒中心；经过社协转介，在单身露宿者宿舍住了5个月，到期便要搬走。”病情好转后，嘉熙申请了综援，现在也只能租住深水埗唐楼改建的板间房。

类似嘉熙一样的年轻露宿者，自1999年后在香港逐渐增多。社署设有露宿者资料系统，以记录其个人资料及接受的服务，去年社协的调查发现，露宿者年龄中位数为43 .5岁，对比1996年政府报告(53岁)及1999年社协报告(50岁)，10多年间下降近7岁，而29岁或以下露宿者占15%。

露宿者之家

上世纪90年代末，正是因为露宿者年轻化及深宵化问题突出，香港社协开始为他们提供服务。社协干事吴卫东介绍，“深宵化”是指11点以后出来“睡街”的人多了，当时社署的下班时间是8点左右，而且免费露宿者宿舍也只收容40岁以上的人。

“2001年开始，社协四队深宵外展队每周两三晚都会寻找需要帮助的露宿者”，吴卫东说，当年港府终于有了改动，恢复露宿者成年综援人士按金津贴上楼的政策，取消40岁的领取下限，18岁以上都可入住免费露宿者宿舍。

无奈的是，13年后的今天，问题依然存在，并开始出现露宿者短期化等问题，人数也在不断增加。截至今年2月，全港登记在册的露宿者人数为504人。社协两年前的调查显示，发现有大约三成的露宿者是从外地回流的港人，低收入在职人士占四成，其他为再露宿人士或领取综援的港人。

刚过完20岁生日的忠仔，住在深水埗露宿者之家已有半年。每天吃过早餐，买份报纸，第一时间翻到求职广告的版面，随后到劳工处就业中心逛一会，但多失望而回。“我学历只有中三，好多工作不适合，体力活又干不来。”

自小离开父母生活的他，在去年9月开始露宿，每日只吃一餐。半个月后，他主动向社署求助，辗转来到上水再露宿三天，经转介入住露宿者之家。

香港的露宿者宿位，既包括社署资助N G O组织营办的，提供202个短期宿位的5间市区宿舍和两间紧急收容中心，还包括8间由其他N G O以自负盈亏的方式营办的露宿者之家或临时收容中心，共有436个宿位。在2011年度，这些宿舍及收容中心的平均入住率约82%。

在过去十几年，露宿者与市民相安无事，“但近两三年，政府不同部门用了各种手段去应付这些人”，社协干事吴卫东介绍，康民署之前在文化中心用“大声公”驱赶露宿者，深水埗康民署利用洒水和下臭粉去驱赶；食环署连同民政署，在没通知露宿者的情况下，将他们的个人物品全部丢掉。2月16日，避寒中心开放让露宿者入住，但在冷天引用“废物弃置条例”，丢弃他们的衣物。

“这很不人道，在法理情上都说不通”，吴卫东说，香港社协为维护露宿者的权益上告，8月份的时候就会开审。

“提供工作是第一位”

“对于不同人群，我们的关注点都会不同。”吴卫东说，社协设计过多种帮助露宿者的方案，“提供工作还是第一位。”

解决了就业问题，住房和经济就能一并解决，“有工作的话也能提高露宿者的自信心。”事实上，在吴卫东看来，帮露宿者建立自信似乎是最有效、也是最根本的方法。

社协多年实践证明了这一点。1999年，志愿者曾多次上街给露宿者派食物，但单纯的物质救济对他们的长期帮助并不大。“比如他们拿到粽子，就会想今晚饱了就够了，没有计划。最重要的还是要在长期上帮助他们建立信心，那么在工作上、与人相处上肯定会有很大的进步。”吴卫东说。

社协为此实践过多种措施，包括为露宿者转介工作、提供资金让其考牌、免费提供电脑班等技能培训等，甚至在露宿者工作的首月提供整个月的生活费。在众多措施中，最让吴卫东和其他社协成员自豪的，是“无家者世界杯”计划。

始于2003年的“无家者世界杯”，最初是由“国际街头报纸网络”组织举办的国际性足球赛事。香港社协从2005年开始筹款组织无家者参加，时至今日已经有超过50个机构参与慈善赛。

社协召募的露宿者球队名叫“曙光”，球员均需接受为期4个月的专业集训。能代表香港站在国际赛场上，这让参与者热血沸腾。吴卫东提供的数据显示，过去8年内，超过100人参与了“无家者世界杯”，很多人此后找到了工作，有6名球员更是拿到牌照，回到曙光足球队当起教练。

社协还邀请参赛球员在赛后的第一年在社协做义工，让他们帮助他人，而非停留在“受助”的层面上，“我们希望令他们重建自信、对自己有要求”。