1992年7月1日，深圳被全国人大常委会赋予了特区立法权。在中国的法制建设进程中，这是一个开风气之先的决定。南方日报资料图

　　2009年10月，《深圳经济特区道路交通安 全 处 罚条例》(草案征求意见稿)公布，规定的闯红灯罚款千元等天价罚款条款引发公众争议。南都资料图

　　小平语录：

　　实事求是是马克思主义的精髓。要提倡这个，不要提倡本本。我们改革开放的成功，不是靠本本，而是靠实践，靠实事求是。

　　———邓小平1992年南方谈话

　　2009年，一部“天价罚款”法规，将深圳市推向了全国舆论的风口浪尖。《深圳经济特区道路交通安全处罚条例》征求意见稿一经公布，立刻引发轩然大波。在全国闯红灯罚款标准还定在200元的水平线时，这部深圳特区立法草案中，闯红灯将面临千元罚款，涉及到罚款1000元的情形有10种，罚款5000元的情形有6种，罚款1万元的情形有8种……一时间，中国最贵罚款、“抢钱了”的质疑纷至沓来，取消特区立法权的呼声，也再次响起：“特区立法权超出了全国人大当初授权的范围，在涉及到公众利益的立法上，多有‘越权’之举”。

　　这项二十多年前深圳历经波折才争取到的“特权”，如今作为深圳“特区”唯一的“特”字招牌，在小平南巡二十年后，似乎再一次陷入了何去何从的迷茫之中。知名民间观察人士金心异甚至毫不客气地认为，深圳或其它几个经济特区政府，拿着这个尴尬的特区立法权，已经“用也不是，不用也不是。”这一深圳当年力争五年，在1992年小平南巡后终于拿到的立法“特权”，二十年后只能剩下感叹和唏嘘了么？

　　五年时间争来“特权”1992年7月1日，一份不到四百字的文件，给深圳这个刚刚成立人大不久的经济特区，赋予了“特区立法权”。许多文章和书籍中都用“石破天惊”来形容这一举措，在中国的法制建设进程中，这是一个开风气之先，前无古人的决定。

　　曾经全程参与了当年深圳争取特区立法权过程的时任深圳市法制局局长张灵汉回忆，深圳早在1987年就跟中央提出要“立法权”，到1992年获得立法权，近5年的时间，深圳可以说是戴着“违宪”的帽子，顶着还没“户口”就要“粮票”的争议，走“议外路线”，在当时中央领导的支持下才有了结果的。

　　这个被称为深圳特区立法权的“要权功臣”回忆，深圳当时希望能有自己的立法权的初衷，是来自于在工作中遇到的一些新情况所面临的立法空白。当时经济特区刚刚创立，许多法律法规跟不上开放的步伐，很多领域都是空白。从1981年到1986年，特区的法规只有19项。而从1986年开始，深圳就已经开始酝酿要“立法权”。张灵汉解释当时“要权”的初衷，除了因为省里的立法任务重，更重要的是因为深圳特区建设中，许多问题暴露出来，急待立法规范。而当时深圳给省里报了几个立法计划，都没完整通过。其中《深圳经济特区抵押贷款管理规定（草案）》中，立法计划中《规定》不仅适用于外企，也适用于国企。但通过后的《规定》缩小至仅限于涉外企业。

　　1987年夏天，广东省经济法研究中心在深圳召开“经济特区立法研讨会”。会议邀请了国务院法制局、全国人大法工委，省政府、珠海、汕头和厦门三个特区的相关负责人以及中山大学等一些法学研究机构的专家学者。张灵汉在会上的发言中提出了深圳立法希望“要权”，建立一整套相对独立的特区法规体系，借鉴、移植香港和国际经济立法经验。这一说法刚刚提出，就在研讨会上“炸开了锅”，甚至有人直接提出批评，深圳要立法权是“违宪”。

　　“要权”的想法，在争议中努力着，两年后的1989年3月，第七届全国人大二次会议召开。深圳在会上提出了要特区立法权，但遭到了多个省代表团的反对，上海代表团有代表认为，广东已经有立法权，又有许多优惠政策，再给深圳特区立法权，将进一步扩大政策差距，并且深圳还没有成立人大，没有“户口”就先给“粮票”的做法不妥。在这种巨大的争议声中，深圳要求特区立法权的议案未能提交大会表决。

　　1990年底，深圳终于成立了人大。为了让争取特区立法权的议案能够在全国人大获得通过，深圳开始邀请全国人大委员们分批到深圳考察，前后邀请了100多人，争取他们的理解。1991年底，深圳再次以书面形式向全国人大汇报希望通过授予立法权的议案。1992年春天，邓小平再次南巡，视察深圳，要求特区“大胆地试，大胆地闯”。深圳再次向邓小平表达了特区立法权的想法。当年7月，全国人大常委会正式授权深圳经济特区立法权，当时90%以上的人给了赞成票。

　　1992年7月1日，一份不到四百字的文件，给深圳这个刚刚成立人大不久的经济特区，赋予了“特区立法权”。许多文章和书籍中都用“石破天惊”来形容这一举措，在中国的法制建设进程中，这是一个开风气之先，前无古人的决定。

　　直播立法开全国先河“省里不能做的，特区可以做。”周荣生举例说，某个违法行为规定只能罚100元，但是在深圳可以规定罚200元。只要不突破上位法，不违反基本原则和大政方针的前提下，特区立法权有很大的发挥空间。

　　在争议声中，深圳开始了运用特区立法权的初试啼声。

　　现任深圳市人大法制委员会副主任委员周荣生，便是1992年深圳刚获得特区立法权时来到深圳的。

　　1992年，为了配合特区立法权的落实，深圳向海内外招聘“100名立法干部”，周荣生是其中一员。此外，现任深圳市委秘书长李华楠、东莞市长袁宝成、深圳市法制办主任王璞等均是那100人中的一员。“现在深圳的立法干部，最早搭起班子的就是当年那批，分布在各个部门，不光是人大，政府、法制办、各个局都有。”当年从江西省高院调来深圳的周荣生形容，是有点“稀里糊涂”就来到了深圳，因为觉得深圳是一片热土，很新奇。

　　当时的深圳，和一般内地省会城市相比，有一种蓬勃向上的氛围。周荣生回忆说，此前，深圳的所有立法只有两个，一个是房地产登记条例，一个是房屋租赁管理条例。之后深圳出台的大大小小的法律法规，他几乎都参与过。最早的时候，深圳市人大的各个委员会是平行的，往往在某个立法过程是某个委员会一包到底，慢慢地集中到了法制委员会为主，其他各委前期参与。

　　作为第一个敢向国家要立法权的城市，并非广受赞誉，而是从一开始就争议不断。当时，除了全国人大及其常委会外，只有省级人大及其常委会才拥有立法权，即使是各省的省会城市也只有“半个立法权”。而国家最高权力机关把立法权授予深圳，明确授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循《宪法》的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施；授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施，这在全国还是第一次。

　　周荣生解释说，有争议其实是可以理解的，因为深圳的特区立法权，比省里的权力还大。“某种意义上讲，省里不能做的，特区可以做。”他举例说，某个违法行为规定只能罚100元，但是在深圳可以规定罚200元。只要不突破上位法，不违反基本原则和大政方针的前提下，特区立法权有很大的发挥空间。

　　在有了特区立法权之初，深圳的立法一开始主要集中在经济领域。从1993年开始，深圳先后制定并实施了股份有限公司条例、有限责任公司条例、合伙条例、国有独资公司条例、商事条例、企业破产条例等。这些条例不仅是针对当时深圳的市场情况而制定的，更是为1993年国家制定公司法提供了立法试验。

　　除此之外，在深圳的立法机关看来，有三套逐步完善的法规体系，领国内之先。“一个是土地和建设的一系列法规；一个是劳动力市场与劳务工保障方面；还有就是环境保护方面。”在周荣生办公桌上，摆着一本比辞典还厚的材料，开篇便是全国人大授予深圳特区立法权的文件，收录的是这些年来深圳出台的所有法律法规。“例如，在关心劳务工的方面，把农民工改称企业职工，这说明我们从上世纪90年代初起就对劳务工的保护有了这个意识，规定了养老保险和欠薪保障，全国人大组织代表来学习的时候，我说我们早就做了。”在周荣生看来，深圳出台的这一系列法规，为之后的全国立法充当了“排头兵”。

　　截至2007年6月30日，深圳市人大及其常委会共通过法规及有关法规问题的决定296项，覆盖了经济社会的方方面面。其中，约1/3是在国家相关法律法规尚未制定的情况下，借鉴香港及国外优秀法律文化先行先试的；1/3是根据特区经济发展和改革开放的需要，对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的；还有1/3则属于为加强行政法制、环境保护、城市管理以及精神文明建设需要而制定的。

　　对于特区立法权，深圳的立法者往往对前期涌现的亮点法律法规津津乐道、如数家珍：1993年开始制定的公司条例、1995年出台的律师条例、1995年出台的深圳经济特区公民无偿献血及血液管理条例、1998年的政府采购条例、1999年出台的行业协会条例……

　　立法过程最轰动的，应数《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》。这部填补国内空白的法规，在2003年出台时，引起了全国上下，甚至是海内外的强烈关注。周荣生对这部法规印象非常深刻，“当时不仅是内地的媒体，许多香港媒体都来采访，中央电视台对人大的联组审议进行了现场直播。”直播车就停在会场之外，讨论场面为全国观众现场直播，这在深圳立法的历史上，只出现过这一回。

　　立法工作的公开和民主，是深圳的立法者们为之自豪的两个方面。周荣生讲述了早期工作的过程，立法的阻力并不大，领导对立法工作重视，会听取各方面的意见。在人大内部，领导会亲自参与讨论，不同的意见可以当面陈述和辩论，甚至有激烈争吵的时候，“气氛比较民主、宽容、活泼”。

　　立法过程尊重民意，则体现在2003年的“禁摩”听证会这件事上，如今在网上仍可查到当年听证会的完整报告。当时的市人大法工委召开“禁摩”听证会，会上反方和正方各8名代表进行了激烈的辩论。负责当年听证会组织工作的一位工作人员记忆犹新：“报名的人出乎意料地多”。

　　时任市人大法工委主任王璞说，“立法一定要代表绝大多数人民群众的利益，市民的意见绝不会被束之高阁”。听证会结束之后，听证报告在报纸上全文刊发。由于反对的意见比较大，本来希望“全面禁摩”的条例修改工作暂时中止，而是改为建议市公安局根据不同区域的情况，特定时段特定路线特定区域进行试验性的禁摩。

　　立法创新空间越来越窄来自网络和舆论的批评之声则认为，在该创新的地方束手束脚，在“罚款”上却无限制突破，这样的特区立法权已经失去了其存在的价值和意义。

　　事实上，如果不是2007年的一次政策调整，“特区立法权”这一“特权”对于包括深圳在内的最早一批特区来说，也许已经沉寂了。这一年，全国人大正式通过新《企业所得税法》，将内资和外资所得税两税合一，税率统一为25%，并从2008年起设立了5年的过渡期。这也意味着，深圳从1985年开始的15%的企业所得税税率，将正式跃升至25%，从此告别“特殊政策”时代，税收优惠这个曾被视为经济特区的最后一个特殊政策，到此终止。对于刚刚经历过一场“抛弃论”大讨论的深圳来说，这似乎是一个异常令人沮丧的消息：深圳将再也没有能摆上台面的特殊政策了。

　　时任深圳市委书记李鸿忠在有关特区不“特”的讨论中，首先提出了“特区立法权”这一深圳的特区招牌。2007年7月24日，纪念“特区立法权”获批15周年的座谈会，李鸿忠在会上提出，中央对经济特区的最大支持，就是特区立法权。依靠税收的优惠政策和特区立法权，深圳建立了极为重要的制度平台。深圳并无政治优势，若无特区立法权，则很难在发展中巩固“特区”地位。正因为中央给了深圳立法权，深圳才发挥了最大的力量。

　　这让面临“不特”境地的深圳，再一次找到了自己的“独特”之处。而此时，有关取消特区立法权的声音，也早已再次响起。早在2000年全国人大赋予经济特区所在地的市以“较大市立法权”时，就引发争议。对于深圳有较大市立法权和特区立法权两种立法权并存，有人认为，这是如虎添翼，而有人却认为特区立法权已无存在必要。

　　到2009年，深圳两部特区立法先后掀起国内热议，这种取消特区立法权的呼吁，甚至来自于深圳普通市民。《深圳经济特区道路交通安全处罚条例》（草案征求意见稿）规定的闯红灯罚款千元等诸多天价罚款条款引发公众普遍争议。广东东方金源律师事务所4位执业律师金焰、蒋月平、李俊德、陈如锋上书全国人大，提请其对深圳该项立法的合法性进行审查。

　　“特区立法权最初设立的本意，应当是鼓励深圳为特区改革、创新进行一些有价值、推动社会进步的立法尝试，但遗憾的是，在这样一条法律中，我们看到所谓的特区立法权，成了一个简单粗暴可以任意设置行政处罚门槛的法律。这与当初立法权的设立主旨是不是背道而驰呢？”时至今日，在谈到当时的“上书”时，金焰依旧认为，这部立法凸显了深圳在应用特区立法权上的实际问题：哪些领域可以用，值得用特区立法体现先行先试，特区立法权的边界在哪里等等。而更多来自网络和舆论的批评之声则认为，在该创新的地方束手束脚，在“罚款”上却无限制突破，这样的特区立法权已经失去了其存在的价值和意义。

　　几乎在同时，《深圳经济特区信访条例》草案中，有关禁止自杀、自残式上访等的规定，再一次将深圳使用特区立法权的着力点带到争议的漩涡口，被质疑界定模糊、涉嫌“越权”，最终相关条款从终审稿中被剔除。随后刊发的评论中，不少声音都提出，“特区立法权还有没有存在的必要，需要认真思考。”

　　这让深圳立法机构的改革者也颇为无奈和困惑。“其实，所谓的特区立法权，现在更大的意义是一种形式上的，只是提醒着包括深圳在内的经济特区，还有着‘特’的招牌而已。”深圳一位长期从事立法工作的资深人士认为，特区立法权作为一把“尚方宝剑”，对深圳来说价值更多是精神上的，不得不承认的事实是，特区立法权走到今天，在创新空间“越来越狭窄”，亟待新的突破。

　　社会建设领域大有可为以往特区立法权多集中于经济活动领域，而在未来社会建设领域、民间组织管理领域、基层自治领域，特区立法权都应当有所担当和体现进步性。

　　曾经为深圳津津乐道的一部法规《深圳经济特区改革创新促进条例》，如今已极少被人提起。这部借助特区立法权出台的全国首部保护改革创新的专项法规，在出台时，曾被认为是深圳赋予改革者的法治保障。但六年过去了，这部法规中提出的鼓励改革创新、对改革失败者不追责等颇具特区特色的内容，在出台后却几乎一直被束之高阁，鲜有用武之地。

　　取得特区立法权前十年的繁荣景象，在新世纪到来之后慢慢沉寂。民间观察人士金心异甚至直言特区立法权面临着“难言的尴尬”：改革的主导权被上收到中央，许多时候，特区立法权的突破或因遭遇不“合法”而被叫停。而对包括深圳在内的拥有特区立法权的特区来说，当下面临的情况往往是，拿着特区立法权，用也不是，不用也不是。如果用，在哪里用，如何用，用到何种程度，都需要左右权衡。但如果不用，又会令人对特区感到失望，觉得深圳改革勇气不再。“那些没有任何风险和难度的‘立法创新’空间，早已被前人消费完了，再来寻找这样的空间，已难之又难，需要极强的‘创意能力’才能找到这样一个小空间。但是这样的‘创新’对解决实际问题没有任何意义。倘若真为解决实际问题而进行创新，大部分要冲撞到现行法例。”在他看来，实际上，多方面的力量事实都在限制“特区立法权”的发挥空间。

　　但在不少学者专家看来，这并不意味着对“特区立法权”就一定是悲观的。此前深圳的发展曾经一直受制于“一市两法”之困，即在关内实行经济特区立法，而在关外只能实行较大市立法，这经常带来深圳一座城市中并存着两种法律执行标准的问题。在深圳经济特区成立三十周年之际，国务院批复了深圳经济特区扩大到全市，而最大最直接的影响，就是“一市两法”这一困扰了深圳社会法治多年的瓶颈得到了突破。在深圳大学当代中国政治研究所副教授陈家喜看来，特区立法在特区范围扩大后，有诸多能够发挥的空间。事实上，在关外地区，一些法律法规并不完善，法治化进程也已经跟不上深圳经济社会发展的需要，在这些片区的未来发展上，特区立法权有着值得期待的发挥空间。此外，以往特区立法权多集中于经济活动领域，而在未来社会建设领域、民间组织管理领域、基层自治领域，特区立法权都应当有所担当和体现进步性。

　　作为立法工作者，周荣生的看法也是乐观的，虽然在他看来，或许前面的阶段更有活力，更加敢闯敢干，但是如今却进入了一个平稳的阶段。“深圳市一个市每年的立法，比很多内地省份一个省还多。”去年通过的前海管理条例，也说明深圳在立法先行先试的道路上并未放缓脚步。只是社会管理方面的立法改革，比经济改革更难，牵涉老百姓利益更多。因此，虽然有空间，但是像以前那么大规模的改革是不可能了。“国家的立法体系越来越完备，现在的立法主要是起一个补充和完善的作用，以前是填补空白”。对于特区立法权的空间拓展，尽管平缓，但依然在前进。

　　回到1992年，当年那为了特区立法权而从四面八方来到深圳这片热土的100名年轻人，把最好的青春年华都献给了深圳的立法事业。他们中有的因为调动离开，有的到高校当了老师，有的下海了。不久前，周荣生碰见时任深圳市委书记厉有为，老人家听说他是那时所招的100人之一，便马上记起了。这正如特区立法权之于深圳，是深深刻在中国立法进程中的那一笔。